摘要：我國國土面積廣大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃編制工作越來越受到重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制重點包括約束性指標的落實、底線管控、規(guī)劃分區(qū)及用途管制的細化落地、全域資源要素的保護、對村莊建設(shè)的管控和引導(dǎo)、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃布局及對詳細規(guī)劃的傳導(dǎo)約束，具有鮮明的實施性、落地性兩大特點，研究結(jié)果可為后續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)文件提供參考。鑒于此，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制存在的問題及對策進行研究，以供參考。

引言

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃既要考慮與縣市國土空間規(guī)劃的銜接，也要考慮與鄉(xiāng)村的融合，做到對鄉(xiāng)村發(fā)展底線要素的剛性管控。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的難度絲毫不亞于其他高層級的國土空間規(guī)劃。如何編制高質(zhì)量、管用、能用和好用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃意義重大。然而，當前是我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵時期，各項政策法規(guī)和技術(shù)標準還未真正完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制在實際工作中面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的概念范疇

空間規(guī)劃體制改革前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃概念范疇的規(guī)范性解釋，最早出現(xiàn)在《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，其第二條規(guī)定“本辦法適用于村莊、集鎮(zhèn)，縣城以外的建制鎮(zhèn)可以按照本辦法執(zhí)行”。按照該辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃可分為“總體規(guī)劃”和“建設(shè)規(guī)劃”兩個階段，總體規(guī)劃的任務(wù)是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)體系及重要建設(shè)項目進行整體部署，而建設(shè)規(guī)劃是對鎮(zhèn)區(qū)或鄉(xiāng)政府駐地村莊建設(shè)進行的具體安排。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)劃范圍限定在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃分為鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃兩類，其中鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容更多向城市規(guī)劃看齊，鄉(xiāng)規(guī)劃則更類同于村莊規(guī)劃。土地利用規(guī)劃領(lǐng)域則始終將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為同一個規(guī)劃層次，《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第二十條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點內(nèi)容進行了規(guī)定，包括基本農(nóng)田地塊的落實、縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)布局與邊界的落實、各地塊土地用途的確定、鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定、土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的安排等5個方面?？梢钥闯觯l(xiāng)鎮(zhèn)層面的土地利用總體規(guī)劃強調(diào)的是對上位規(guī)劃的落實和用地邊界的確認和落地積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供地模式和農(nóng)村閑置資源的盤活利用途徑，支持和推動鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)創(chuàng)新規(guī)范發(fā)展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制存在的問題

2.1上位規(guī)劃不定給規(guī)劃編制帶來一定挑戰(zhàn)

落實上位規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。然而，當前作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)上位規(guī)劃的縣級規(guī)劃尚未審批完成，各類規(guī)劃指標未確定，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作帶來一定挑戰(zhàn)。一方面，由于國家建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級必須編制規(guī)劃。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有上位規(guī)劃下達指標的情況下，結(jié)合國土空間規(guī)劃政策要求和自身實際編制規(guī)劃，具有一定的難度。另一方面，在上位規(guī)劃未定之前編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，需要更加專業(yè)和高素質(zhì)的編制隊伍，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民、委托編制技術(shù)單位、專家等都要具有國土空間規(guī)劃編制的綜合知識和技能。然而，我國國土空間規(guī)劃體系的建立正處在深入推進的關(guān)鍵時期，各項政策還未真正明確，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.2土地利用規(guī)劃的確定性與未來發(fā)展的不確定性之間的矛盾

從公共管理學(xué)角度來看，土地利用規(guī)劃本質(zhì)是一種公共政策，是協(xié)調(diào)公共資源，調(diào)整公共利益，糾正市場失靈的工具。土地利用規(guī)劃與布局對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟以及人民生活具有重要影響，因此面對經(jīng)濟社會環(huán)境與人的行為的不確定性，土地利用規(guī)劃對于土地利用行為的約束與引導(dǎo)是至關(guān)重要的。規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，面對我國人多地少、各部門各行業(yè)用地需求競爭激烈的現(xiàn)狀，土地利用規(guī)劃通過對未來不確定性的預(yù)測來制定確定性的利用規(guī)則與規(guī)劃目標，因此土地利用規(guī)劃的確定性與未來發(fā)展的不確定性之間存在一定的的矛盾，這些矛盾將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制時需要慎重考慮的問題。

2.3規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)有待提高

規(guī)劃編制人員的綜合素質(zhì)對規(guī)劃成果質(zhì)量有一定影響。當前，由于處于國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵時期，一方面，國土空間規(guī)劃編制對編制單位還沒有明確要求，實際中大多以與原來土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制單位合作為主，編制人員專業(yè)背景不同，在規(guī)劃編制時看待問題的著眼點不同。國土空間規(guī)劃作為一個綜合性的學(xué)科，且處于在實踐中不斷豐富和完善的階段，真正符合國土空間規(guī)劃編制要求、綜合素質(zhì)過硬的專業(yè)技術(shù)人才也需要不斷學(xué)習(xí)。另一方面，即使在規(guī)劃編制規(guī)程中明確了規(guī)劃編制要駐村、征求公眾意見等，實際中仍然存在弄虛作假現(xiàn)象，為了完成規(guī)劃而編制規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃流于形式，實施性不強，甚至產(chǎn)生不良影響。

3.當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制對策

3.1國土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地

國土空間具有自然、社會、經(jīng)濟等多重屬性，承載了生態(tài)、生活與生產(chǎn)多種功能。國土空間具備用途多樣性以及用途的競爭性，一塊土地作為建設(shè)用地就不能再作為耕地使用，同理如果作了生態(tài)用地則也難以提供糧食生產(chǎn)的主導(dǎo)功能。因此，明確國土空間開發(fā)利用格局與管制邊界是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價以及生態(tài)功能重要性評價等國土空間開發(fā)適宜性評價體系，識別國土空間地域主導(dǎo)功能，構(gòu)建較大尺度的農(nóng)業(yè)開發(fā)格局、城鎮(zhèn)開發(fā)格局以及生態(tài)保護格局。對于國土空間主導(dǎo)功能的確定需要結(jié)合評價結(jié)果以及價值導(dǎo)向進行優(yōu)先序的選擇。

3.2集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃

一是確定集中建設(shè)區(qū)范圍與建設(shè)用地總規(guī)模，可綜合建設(shè)用地資源承載力閾值及現(xiàn)狀承載狀態(tài)，基于用地適宜性的生產(chǎn)、生活空間邊界約束評價，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點體系規(guī)劃結(jié)論等，進行綜合分析、統(tǒng)籌謀劃。二是確定集中建設(shè)區(qū)主要用地類型的比例結(jié)構(gòu)，應(yīng)以建設(shè)用地承載力評價為依據(jù)，根據(jù)評價識別的超載和尚有潛力的建設(shè)用地類別，制定建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，調(diào)減已超載的建設(shè)用地類別占比，調(diào)增尚有潛力的建設(shè)用地類別占比。

3.3重視宣傳教育，增強國土規(guī)劃工作人員的專業(yè)性

相關(guān)部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產(chǎn)管理工作的重要性及其與國土空間規(guī)劃工作互相融合的必要性，然后結(jié)合實際，據(jù)此開展相應(yīng)的規(guī)劃工作，避免造成資源浪費或者生態(tài)破壞。為此，相關(guān)部門首先可以通過對工作人員進行培訓(xùn)和教育，使之了解相關(guān)的政策、法規(guī)，能夠在實際工作中按照規(guī)定辦事，也可以引導(dǎo)員工學(xué)習(xí)一些管理自然資源資產(chǎn)和規(guī)劃空間的新知識，不斷強化其專業(yè)素養(yǎng)，輔助其在規(guī)劃之前做出準確判斷，繼而根據(jù)地區(qū)發(fā)展需求、自然資源管理需求設(shè)計出更加科學(xué)的規(guī)劃方案，同時融入更為和諧的規(guī)劃觀念，有利于提升工作質(zhì)量，推動開發(fā)地區(qū)的發(fā)展進度。

結(jié)語

綜上所述，總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是落實減量的約束型規(guī)劃，在規(guī)劃編制中涉及大量的協(xié)調(diào)、博弈和妥協(xié)；它也是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾的規(guī)劃，規(guī)劃要求也在不斷更新和完善；它還是統(tǒng)籌近期建設(shè)的規(guī)劃，與實施層面的政策、標準、計劃關(guān)聯(lián)緊密。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制中所遇到的問題，研究對策非常具有現(xiàn)實意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃所確立的體系和內(nèi)容無疑可以為其他地區(qū)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國土空間規(guī)劃提供可借鑒的經(jīng)驗。

來源：隆昌市自然資源和規(guī)劃局  王冬梅